界面新聞記者 | 張一諾
2026年全國“兩會”將于3月4日、5日開幕，政府工作報告和“十五五”規(guī)劃綱要即將公布。2026年作為“十五五”開局之年，此次“兩會”不但是觀察中國宏觀政策的重要窗口，也將為未來五年的發(fā)展藍圖奠定基礎。
分析人士表示，3月5日發(fā)布的《政府工作報告》會簡要指出“十五五”時期主要目標任務，參照以往規(guī)律，“十五五”規(guī)劃綱要全文預計將在“兩會”閉幕后1-2天內公布。
中國銀河證券首席宏觀分析師張迪對界面新聞表示，“十五五”規(guī)劃目標是清晰的，政策也是一貫的。首先，目標明確，錨定實現(xiàn)中華民族偉大復興這一宏偉目標，為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化筑牢基礎。其次，步伐堅定，政策將保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、一致性。緊緊圍繞中國式現(xiàn)代化，一手抓科技，強調“自主”創(chuàng)新能力，加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關，一手擴內需，因勢利導優(yōu)化國民經濟布局，做強國內循環(huán)，提振消費尤其是服務消費。
此外，《政府工作報告》會明確2026年增長目標、財政政策、貨幣政策基調及重點產業(yè)部署。界面新聞采訪的分析人士認為，結合地方“兩會”來看，2026年政府工作目標設定將更加務實，GDP增速目標或調整為4.5-5.0%。宏觀政策保持連續(xù)性、穩(wěn)定性，赤字率可能維持在4%左右不變，貨幣政策積極配合財政協(xié)同發(fā)力，降準、降息仍有空間。在具體工作方面，“投資于人”、新質生產力、人工智能等內容值得關注。
GDP增速目標或調整為4.5-5.0%
春年前地方兩會密集召開，界面新聞梳理了31省（自治區(qū)、直轄市）政府工作報告發(fā)現(xiàn)，今年地方經濟增長目標中樞落在5%左右，較去年主流的“5%以上”有所下調。
分析人士表示，考慮到2025年中國GDP首次躍上140萬億元新臺階，以及31省GDP增速目標加權平均值為5%的情況，全國目標或將設在4.5%-5%的區(qū)間，旨在托底就業(yè)民生并為改革留出空間。
“從往年經驗來看，地方兩會的經濟增速目標的加權平均會高于全國目標，在眾多省份默契下調增速目標的情況下，我們認為3月兩會期間宣布的全國經濟增速目標或下調至4.5%-5.0%的區(qū)間。”浦銀國際首席宏觀分析師金曉雯對界面新聞說。
中國銀河證券和國盛證券也預計2026年全國GDP增速目標大概率設在4.5-5%的區(qū)間。
國盛證券首席經濟學家熊園對界面新聞表示，31省2026年GDP增速目標加權平均為5.0%，同比下降0.3個百分點，預計2026年全國GDP增速目標大概率定為4.5-5%。“過往與全國目標接近的京滬蘇均為5%左右，粵為4.5%-5%，同樣指向全國目標可能定為4.5%-5%左右的偏高水平?！彼f。
張迪表示，目標調整不能簡單地理解為放松要求：一方面，目標優(yōu)化符合中央經濟工作會議“做優(yōu)增量”“提質增效”的指導思想，為中國經濟底層邏輯從“土地財政”向“因地制宜發(fā)展新質生產力”留足空間，做好里子、樹立正確政績觀。另一方面，靈活的區(qū)間目標有助于緩解過去工業(yè)穩(wěn)增長導致的供強需弱局面，一定程度上有助于解決物價低位運行問題。
赤字率可能維持在4%左右
去年12月召開的中央經濟工作會議提出，2026年“要繼續(xù)實施更加積極的財政政策”，會議要求“保持必要的財政赤字、債務總規(guī)模和支出總量”。
基于4.5-5%左右的經濟增長目標，金曉雯預計今年財政預算赤字率將落在4%左右，和去年持平，地方政府新增專項債額度可能持平或略高于2025年的4.4萬億元。
張迪表示，從31省公布的預算收入增速來看，2026年預算赤字率或保持平穩(wěn)。去年底中央經濟工作會議指出“要繼續(xù)實施更加積極的財政政策”，在擴大財政支出盤子，確保必要支出力度的基調下，預計今年狹義赤字率（即一般公共預算赤字占GDP的比重）或在4.0%左右，基本和上年持平，預算內赤字率（除狹義赤字外還包括專項債及特別國債等）在8.5%左右。
湘財證券分析師仇華對界面新聞補充道，目前我國政府性基金依然依賴于房地產，但相應缺口在2026年大概率會繼續(xù)擴大，導致地方專項債、特別國債難以下降，進而導致赤字率維持在較高水平。
擴大內需和提振消費仍是政府工作的首要任務。中央經濟工作會議提出“堅持內需主導，建設強大國內市場”，將深入實施提振消費專項行動，制定實施城鄉(xiāng)居民增收計劃，擴大優(yōu)質商品和服務供給，優(yōu)化“兩新”（大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新）政策實施。
財政政策已經提前發(fā)力。去年年底，國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《2026年實施大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新政策》，對補貼內容做了優(yōu)化處理，如縮減了家電類產品種類，但增加了智能眼鏡品類；對汽車的補貼從定額變成了按比例補貼等。首批625億元超長期特別國債資金在元旦前即已下達。
金曉雯分析稱，根據第一批下達資金的規(guī)模，預計今年全年的初始超長期特別國債支持金額或在2500億元，低于去年的3000億元。不過，當前該計劃未延伸至服務消費領域，如有需要，政策仍有望向服務消費領域擴容，支持資金也可能追加。
金曉雯表示，在提振消費方面，除了消費品以舊換新政策之外，政府或將繼續(xù)完善社保和醫(yī)保政策以降低居民預防性儲蓄意愿，或推出類似于育兒補貼的其他項目補貼以幫助居民增收和改善民生。在穩(wěn)投資方面，主要舉措包括適當增加中央預算內投資規(guī)模和優(yōu)化地方政府專項債券用途管理，基建投資和制造業(yè)投資將會是支持的重點所在，且聚焦民生和科技創(chuàng)新相關領域。
根據界面新聞對31省預算報告的匯總，強化民生保障、統(tǒng)籌推進“投資于物”與“投資于人”緊密結合是財政發(fā)力的主要方向。
在基建和重大項目方面，廣東省提出適度超前建設新型基礎設施，加快建設與新興產業(yè)、未來產業(yè)發(fā)展相適應的無人駕駛、智慧交通、低空起降等設施；江西計劃實施省大中型項目5296個，年度完成投資約1.1萬億元，力爭鄱陽湖水利樞紐工程、內蒙古騰格里沙漠基地送電江西工程等重大項目開工。
在“投資于人”方面，多地將更多財力投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等領域。廣東計劃提高低保、特困人員、孤兒基本生活與殘疾人兩項補貼和重點群體救助保障水平；北京擬新建5個以上緊密型城市醫(yī)療集團、區(qū)級覆蓋率達80%以上，新建20個區(qū)域養(yǎng)老服務中心，新增5000張家庭養(yǎng)老床位。
貨幣政策保持靈活性
中央經濟工作會議提出，2026年“要繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策”，“把促進經濟穩(wěn)定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量，靈活高效運用降準降息等多種政策工具，保持流動性充裕，暢通貨幣政策傳導機制，引導金融機構加力支持擴大內需、科技創(chuàng)新、中小微企業(yè)等重點領域”。
2025年，央行下調以7天逆回購利率為代表的政策利率0.1個百分點，下調存款準備金率0.5個百分點。分析人士認為，2026年仍有降息、降準空間，這取決于經濟增長和通脹形勢的變化。
“2026年政府工作報告或繼續(xù)重申適度寬松的貨幣政策，但在具體執(zhí)行上會更加數據依賴?！苯饡增┱f，“1月中推出的結構性貨幣政策是央行兼顧促內需、穩(wěn)增長以及人民幣升值壓力的表現(xiàn)，降準降息或至少被延遲到全國兩會后。全年來看，我們維持今年央行降息10-20個基點以及降準50-100個基點的基本判斷?！?/p>
今年初，中國人民銀行推出一攬子結構性政策工具穩(wěn)增長，主要措施包括：下調各類結構性貨幣政策工具利率0.25個百分點，并將結構性工具額度合計擴大約1.1萬億元。央行還明確指出，今年降準降息還有一定的空間，法定存款準備金率仍有下調空間，且匯率與凈息差約束已減弱。
張迪也表示，預計貨幣政策將保持適度寬松的基調，有望再提“靈活高效運用降準降息”。政府工作報告或重申“把促進經濟穩(wěn)定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量”，強調發(fā)揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能。
張迪進一步指出，展望2026年，在人民幣匯率呈現(xiàn)溫和升值的趨勢之下，央行貨幣政策框架“堅持以我為主，兼顧內外均衡”將更加向“以我為主”傾斜。“協(xié)同財政”和“穩(wěn)定市場”將是2026年貨幣政策的兩條主線。貨幣政策積極配合財政協(xié)同發(fā)力，方能達到“靈活高效”的目的，今年新增政府債務規(guī)?？赡茉賱?chuàng)新高，疊加政策前置的要求，50個基點的降準有望在一季度落地。穩(wěn)預期（外部）、穩(wěn)就業(yè)（內部）、穩(wěn)市場（金融）則是觀察全面降息落地的重要線索，預計全年調降政策利率10-20個基點。
人工智能或被提升至更重要的位置
中央經濟工作會議提出，“圍繞發(fā)展新質生產力，推動科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新深度融合”，“堅持創(chuàng)新驅動，加緊培育壯大新動能”，“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。
2月11日，國務院以深化拓展“人工智能+”、全方位賦能千行百業(yè)為主題，進行第十八次專題學習。李強總理指出，要深刻認識和把握人工智能發(fā)展態(tài)勢，推動人工智能全鏈條突破、全場景落地，更大釋放發(fā)展?jié)撃堋薄＝衲暾ぷ鲗ⅰ叭嫱七M人工智能科技創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展和賦能應用，培育壯大新質生產力，推動高質量發(fā)展”。
根據界面新聞對31省地方政府工作報告的梳理，絕大多數省份都將人工智能列為今年發(fā)展重點，并強調與實體經濟深度融合。例如，浙江省提出推動人工智能創(chuàng)新發(fā)展，特別是推動場景資源開放和大規(guī)模應用，并明確人工智能核心產業(yè)營收增長20%以上；廣東省致力于推動人工智能全域全時全行業(yè)高水平應用，在公共服務與商業(yè)領域挖掘多元場景；湖北省提出建設武漢、宜昌、“襄十”3大算力圈，推進城市全域數字化轉型，打造數智經濟發(fā)展高地。
張迪表示，預計政府工作報告將把以人工智能為代表的新動能和現(xiàn)代化產業(yè)體系置于更加核心的位置。這方面有三大看點：一是“人工智能+”的重要性進一步提升，“人工智能+”意味著人工智能將嵌入制造、電力、交通、醫(yī)療等實體領域，成為提升生產效率的通用技術要素，算力中心建設、電網升級和儲能擴容將成為配套工程；二是加強區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新和產業(yè)集群化發(fā)展。中央經濟工作會議首次提出要建設北京（京津冀）、上海（長三角）、粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，讓資源集中加速科技成果轉化、產業(yè)化和規(guī)?；?；三是在全球資源品戰(zhàn)略屬性提升的背景下，圍繞能源與戰(zhàn)略資源的保障能力或被放在更重要的位置。
分析人士還表示，加強新質生產力需要法律保障。2025年，我國研發(fā)經費投入強度達2.8%，比上年提高0.11個百分點，首次超過經合組織（OECD）國家平均水平。未來，如何通過立法或政策為人工智能、量子科技、低空經濟、具身智能等前沿領域“劃定邊界”并保駕護航，可能成為3月“兩會”期間的熱議話題。