界面新聞?dòng)浾?| 劉婷
2月20日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院以6比3的投票結(jié)果裁定，《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）并未授權(quán)總統(tǒng)征收大規(guī)模關(guān)稅。這意味著特朗普去年以來(lái)以國(guó)際收支緊急為由對(duì)多數(shù)貿(mào)易伙伴實(shí)施的“對(duì)等關(guān)稅”，以及以打擊毒品販運(yùn)緊急情況為由對(duì)加拿大、中國(guó)和墨西哥加征單獨(dú)關(guān)稅的做法，均失效。
這是美國(guó)最高法院罕見(jiàn)地對(duì)總統(tǒng)施政議程說(shuō)“不”，但這并不代表特朗普關(guān)稅戰(zhàn)的終結(jié)。
就在最高法院作出裁定24小時(shí)之內(nèi)，特朗普宣布對(duì)貿(mào)易伙伴征收15%的進(jìn)口關(guān)稅。其依據(jù)是《1974年貿(mào)易法》第122條款，該條款授權(quán)總統(tǒng)在面臨“大規(guī)模且嚴(yán)重的國(guó)際收支逆差”等情況下，可以臨時(shí)征收附加關(guān)稅。但該條款有明確的限制：稅率最高不得超過(guò)15%，且實(shí)施期限最長(zhǎng)只有150天，之后延期需得到國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。
分析人士表示，對(duì)美國(guó)貿(mào)易伙伴而言，“對(duì)等關(guān)稅”被判違法是一大利好，但實(shí)際關(guān)稅水平是否會(huì)下降，還有待觀察。另一方面，特朗普迅速轉(zhuǎn)向122條款實(shí)施全球臨時(shí)關(guān)稅，新一輪貿(mào)易談判或?qū)⒔吁喽粒o全球經(jīng)貿(mào)前景蒙上陰影。
他們還表示，未來(lái)，美國(guó)政府可能會(huì)大幅使用301、232等條款來(lái)征稅，進(jìn)一步破壞全球多邊貿(mào)易體制，加劇國(guó)際貿(mào)易緊張局勢(shì)和全球經(jīng)濟(jì)分裂。
“美國(guó)最高法院的判決給特朗普的關(guān)稅政策帶來(lái)了阻力，而美國(guó)政府的反應(yīng)又給全球貿(mào)易帶來(lái)了新的不確定性。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授崔凡對(duì)界面新聞?wù)f。
分析人士指出，這是美國(guó)歷史上首次動(dòng)用122條款。該條款雖授權(quán)總統(tǒng)處理“大規(guī)模且嚴(yán)重”的國(guó)際收支赤字問(wèn)題，但其限制頗為嚴(yán)格：關(guān)稅最高不得超過(guò)15%，且未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)有效期僅為150天，同時(shí)還必須遵循“非歧視”原則。這無(wú)疑將掣肘特朗普的關(guān)稅操作空間。
對(duì)于美國(guó)的貿(mào)易伙伴而言，最高法院的判決釋放了一個(gè)積極信號(hào)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所經(jīng)濟(jì)室主任羅振興對(duì)界面新聞表示，這一裁決使得其他國(guó)家對(duì)于美國(guó)隨意加征關(guān)稅的擔(dān)憂有所緩解，對(duì)全球貿(mào)易而言是一個(gè)較好的信號(hào)。
他指出，此前基于IEEPA的關(guān)稅具有范圍廣泛、無(wú)需復(fù)雜調(diào)查程序、見(jiàn)效快的特點(diǎn)，賦予了總統(tǒng)極大的自由裁量權(quán)。“最高法的判決之后，特朗普之前基于IEEPA而征收的關(guān)稅就失去了法律基礎(chǔ)，其征收方式也暫時(shí)不會(huì)像去年一樣隨意?！绷_振興說(shuō)，“比如以打擊毒品為由征收芬太尼關(guān)稅、以制裁他國(guó)石油為理由征收關(guān)稅，這些方式現(xiàn)在都是不被允許的?！?/p>
與此同時(shí)，分析人士表示，雖然美國(guó)最高法院的裁決給特朗普的關(guān)稅大棒套上了“緊箍咒”，但并未根本扭轉(zhuǎn)其貿(mào)易保護(hù)主義方向。
最高法判決當(dāng)天，白宮便發(fā)布公告，宣布自2月24日起對(duì)多數(shù)貿(mào)易伙伴征收10%的122條款關(guān)稅，并設(shè)定了部分豁免。次日，特朗普即在社交媒體上表示，要將稅率提升至15%。
根據(jù)瑞士貿(mào)易研究機(jī)構(gòu)全球貿(mào)易預(yù)警（GTA）的計(jì)算，在美國(guó)最高法院宣布IEEPA關(guān)稅非法之前，美國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅為15.3%。如果取消IEEPA關(guān)稅而不加征122關(guān)稅，美國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅將降至8.3%。如果122關(guān)稅為10%，美國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅為11.6%；如果122關(guān)稅上升到15%，美國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅將升至13.2%。
但各個(gè)貿(mào)易伙伴受到的影響不盡相同。GTA的研究顯示，以加征15%的122關(guān)稅為假設(shè)計(jì)算，相對(duì)征收IEEPA關(guān)稅的情形，美國(guó)對(duì)巴西的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅將下降13.6%，對(duì)中國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅下降7.1%，但對(duì)一些盟友的關(guān)稅可能反而上升，例如，對(duì)英國(guó)的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅上升2.1%。如果以加征10%的122關(guān)稅計(jì)算，對(duì)英國(guó)的關(guān)稅可能保持不變，但其他國(guó)家和地區(qū)的關(guān)稅均會(huì)有所下降，巴西、中國(guó)的降幅最大。不過(guò)，即使是在122關(guān)稅替代了IEEPA關(guān)稅之后，中國(guó)面臨的美國(guó)貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅仍然是最高的，這主要是因?yàn)獒槍?duì)中國(guó)的301關(guān)稅目前沒(méi)有取消。
關(guān)稅變數(shù)已對(duì)國(guó)際貿(mào)易關(guān)系產(chǎn)生直接影響，新一輪貿(mào)易摩擦風(fēng)險(xiǎn)上升。最高法裁定出臺(tái)后，美國(guó)和印度暫停了落實(shí)雙邊框架協(xié)定的進(jìn)一步談判，歐盟為落實(shí)和美貿(mào)易相關(guān)協(xié)定的議會(huì)立法程序也已暫停。美國(guó)方面，有官員發(fā)出警告，雖不能加稅，但I(xiàn)EEPA仍授權(quán)總統(tǒng)禁止貿(mào)易，若貿(mào)易伙伴不履行協(xié)定義務(wù)，不排除直接施行禁運(yùn)。
除了122條款，特朗普的政策工具箱還有其他工具。
羅振興表示，特朗普加征關(guān)稅的決心非常堅(jiān)定，后續(xù)會(huì)加大使用232調(diào)查和301調(diào)查，加征相應(yīng)的行業(yè)關(guān)稅和國(guó)別關(guān)稅。實(shí)際上，自去年下半年起，特朗普政府已著手動(dòng)用232條款，啟動(dòng)了針對(duì)鋼鐵、鋁、木材、半導(dǎo)體、汽車乃至機(jī)器人、工業(yè)機(jī)械和醫(yī)療設(shè)備等產(chǎn)品的調(diào)查。
232條款是指美國(guó)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》（Trade Expansion Act）第232條，該條款授權(quán)總統(tǒng)基于國(guó)家安全調(diào)查對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品加征關(guān)稅或?qū)嵤┡漕~等貿(mào)易限制措施。
301條款是指美國(guó)依據(jù)其《1974年貿(mào)易法》第301條對(duì)外國(guó)所謂“不公平貿(mào)易行為”單方面加征的進(jìn)口關(guān)稅。301條款最初也是源于《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》，后經(jīng)《1974年貿(mào)易法》《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》等多次修訂，成為美國(guó)貿(mào)易法中授權(quán)總統(tǒng)采取單邊貿(mào)易行動(dòng)的核心條款。
崔凡分析稱，在IEEPA關(guān)稅受阻后，美國(guó)政府至少有五種法律工具可供替代。其中，122條款是最直接的短期替代品，但受限于期限和稅率。而232條款（針對(duì)具體產(chǎn)業(yè)，原則上不分國(guó)別）和301條款（可分國(guó)別、分產(chǎn)業(yè)）在美國(guó)國(guó)內(nèi)法層面已經(jīng)歷過(guò)考驗(yàn)，是更為成熟的工具。
“已經(jīng)有報(bào)道稱，特朗普政府正考慮對(duì)六個(gè)行業(yè)加征新的232關(guān)稅，美國(guó)貿(mào)易談判代表也表示可能發(fā)起一些新的301條款調(diào)查，”崔凡說(shuō)。
《紐約時(shí)報(bào)》援引知情人士的話稱，美國(guó)商務(wù)部正著手依據(jù)232條款對(duì)大型電池、鑄鐵和鐵配件、塑料管道、工業(yè)化學(xué)品以及電網(wǎng)和電信設(shè)備等行業(yè)產(chǎn)品啟動(dòng)新調(diào)查?！度A爾街日?qǐng)?bào)》也稱，特朗普政府先前已援引第232條款對(duì)半導(dǎo)體、藥品、無(wú)人機(jī)、工業(yè)機(jī)器人和太陽(yáng)能電池板多晶硅等9類行業(yè)產(chǎn)品展開(kāi)調(diào)查，不少調(diào)查已開(kāi)展近一年，相關(guān)工作可能在最高法院裁決后加速推進(jìn)。
美國(guó)貿(mào)易代表辦公室也在著手啟動(dòng)新的301調(diào)查。美國(guó)貿(mào)易代表賈米森·格里爾2月20日在聲明中說(shuō)，調(diào)查將涉及藥品定價(jià)、“對(duì)美國(guó)技術(shù)企業(yè)及數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的歧視”、數(shù)字服務(wù)稅、與海鮮和大米等產(chǎn)品有關(guān)的貿(mào)易措施。
此外，一個(gè)沉寂近百年的法律條款——1930年《斯穆特-霍利關(guān)稅法》第338條——可能重出江湖。1930年《關(guān)稅法》第338條賦予了總統(tǒng)極大的自主裁量權(quán)，一旦認(rèn)定某個(gè)外國(guó)國(guó)家對(duì)美國(guó)的商業(yè)實(shí)施了“不合理”或“歧視性”的限制，即可對(duì)該國(guó)商品加征最高50% 的額外關(guān)稅。
凱投宏觀北美地區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·阿什沃思對(duì)界面新聞表示，特朗普可能會(huì)試圖援引該條款，對(duì)“歧視”美國(guó)的國(guó)家征收高達(dá)50%的關(guān)稅。羅振興表示，該條款是否會(huì)被重新啟用，是未來(lái)的一大看點(diǎn)。
分析人士指出，若多項(xiàng)關(guān)稅條款平行推進(jìn)，部分經(jīng)濟(jì)體和產(chǎn)品可能面臨多重關(guān)稅，從而加劇關(guān)稅政策的不均衡性。此外，雖然最高法院裁決在制度層面強(qiáng)化了“關(guān)稅權(quán)力歸屬國(guó)會(huì)”的邊界，但是特朗普在以122條款托底的同時(shí)，亦可能順勢(shì)在國(guó)會(huì)推動(dòng)更具持續(xù)性的關(guān)稅授權(quán)安排，從而為貿(mào)易保護(hù)政策爭(zhēng)取更穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)與政治合法性。
崔凡表示，特朗普和共和黨議員推動(dòng)《美國(guó)對(duì)等貿(mào)易法》立法的積極性預(yù)計(jì)將會(huì)提高，以期從國(guó)會(huì)獲得更廣泛的關(guān)稅授權(quán)。但在當(dāng)前政治極化、且部分議員擔(dān)心過(guò)度授權(quán)的情況下，該法案的立法進(jìn)程仍面臨較大難度。