界面新聞記者 | 楊志錦

界面新聞編輯 | 王姝

時間回到5年前。

2020年9月12日，西安曲江國際會議中心，首屆中國金融四十人“曲江論壇”在此舉行。一向以敢言著稱的時任人民銀行金融穩(wěn)定局局長孫天琦在會上直言：“我國不缺大銀行，這次信用社改革過程中，一定要保持農(nóng)村信用社、縣級農(nóng)商行法人地位的穩(wěn)定?！?/span>

與全國展業(yè)的大行、股份行及城區(qū)經(jīng)營的城商行不同，縣域法人銀行（農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行等）經(jīng)營范圍嚴(yán)格限定在所在地，是服務(wù)縣域經(jīng)濟與“三農(nóng)”的主力軍。

自2010年天津農(nóng)商行成立后，十余年來再無省級農(nóng)商行獲批。期間，監(jiān)管部門甚至中央一號文件也多次提出要“保持農(nóng)村金融機構(gòu)縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”，旨在引導(dǎo)相關(guān)機構(gòu)就地投放信貸，防止其從農(nóng)村“抽水”（從農(nóng)村吸收存款到城市放貸）。

然而，地方組建省級農(nóng)商行的意愿始終強烈。2020年新一輪農(nóng)信社改革啟動后，孫天琦的發(fā)言被視為延續(xù)原有監(jiān)管導(dǎo)向的信號。

出乎意料的是，三年之后的2023年9月，遼寧省農(nóng)商行掛牌成立，成為新一輪改革中首家采用全省統(tǒng)一法人模式的省級農(nóng)商行。據(jù)界面新聞記者梳理，截至今年2月，海南等五省份也組建了省級農(nóng)商行。同時，山西等七省份則選擇了省級農(nóng)商聯(lián)合銀行模式。此外，另有八個省份也已明確改革方向。

在全省統(tǒng)一法人模式下，市縣法人轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖夀r(nóng)商行的分支機構(gòu)。在聯(lián)合銀行模式下，多省份還組建了地市級的農(nóng)商行，市縣法人則成為地市農(nóng)商行的分支機構(gòu)。

換言之，原先獨立運作的縣域法人銀行正逐步退出舞臺。據(jù)國家金融監(jiān)管總局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2025年6月，農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行等數(shù)量合計3381家，相比2019年末減少519家。

可以預(yù)期，隨著農(nóng)信社改革持續(xù)深入及村改支（村鎮(zhèn)銀行改為支行）的推進，縣域法人銀行數(shù)量還將會大幅減少——“縣域法人地位和數(shù)量穩(wěn)定”的要求已在新一輪改革中淡化，中央則提出“推進中小金融機構(gòu)減量提質(zhì)”。

界面新聞記者采訪了解到，這一轉(zhuǎn)變背后主要有兩大原因：其一，2019年以來國有大行持續(xù)加碼普惠金融，縣域及農(nóng)村金融市場已出現(xiàn)供給過剩。隨著部分優(yōu)質(zhì)客戶被大行“掐尖”，不少農(nóng)商行面臨“存款多、貸款少”的困局。

其二，許多農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營壓力加大，通過合并重組可提升抗風(fēng)險能力、實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，更好應(yīng)對數(shù)字時代的挑戰(zhàn)。

“廢井田，爭霸急”。拆除藩籬后，省級農(nóng)商行、地市農(nóng)商行紛紛進入城市市場，與大型銀行、股份行及城商行同臺競爭；而在縣域及農(nóng)村，農(nóng)商行也面臨著國有大行與城商行的下沉沖擊。

中國銀行業(yè)已步入一個全面競爭、混戰(zhàn)交鋒的新階段。

“雙穩(wěn)定”的由來

農(nóng)信社在中國的歷史已有百年。1923年，河北香河縣的一家民間慈善組織創(chuàng)辦了中國歷史上第一家農(nóng)村信用合作社。

改革開放后，農(nóng)信社先劃歸農(nóng)業(yè)銀行管理，1996年實現(xiàn)獨立運營。為解決產(chǎn)權(quán)不清、歷史負(fù)擔(dān)重等問題，國務(wù)院于2003年印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（國發(fā)【2003】15號文件），啟動農(nóng)信社改革。

15號文提出兩大改革方向：一是以法人為單位改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，其直接結(jié)果就是產(chǎn)生了眾多的市縣小法人；二是成立省聯(lián)社，負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)市縣小法人，而省聯(lián)社由市縣小法人入股。

“德國儲蓄銀行集團的模式說明，小銀行需要市場化、多牌照的大平臺來提供支持，省聯(lián)社正是扮演這樣的角色?！闭憬r(nóng)商聯(lián)合銀行某高管對界面新聞記者表示。

同時15號文允許符合條件的地區(qū)組建農(nóng)商行，最終四大直轄市組建了統(tǒng)一法人銀行，但2007年重慶農(nóng)商行組建時已引起爭議。

當(dāng)時原銀監(jiān)會對該方案表示支持，認(rèn)為通過新設(shè)合并方式組建重慶農(nóng)商行，有利于增強資本與經(jīng)營實力，而央行則對此持保留意見。

央行認(rèn)為，應(yīng)堅持農(nóng)信社縣（市）法人地位的長期穩(wěn)定，并指出在服務(wù)縣域和農(nóng)村金融方面，小規(guī)模的零售銀行相較于全國性或區(qū)域性大銀行更具優(yōu)勢。

最終，重慶農(nóng)商行得以組建。但2008年召開的十七屆三中全會首度明確“保持縣（市）社法人地位穩(wěn)定”，此后又增加了“數(shù)量穩(wěn)定”的要求。自此，縣域法人“地位穩(wěn)定”與“數(shù)量穩(wěn)定”長期成為農(nóng)信社改革的首要原則，核心在于防止農(nóng)信社從農(nóng)村“抽水”。

時任央行研究局局長張健華當(dāng)時表示，農(nóng)信社本身是立足于當(dāng)?shù)氐模绻阉喜⒊梢粋€大的、全國的或省級的機構(gòu)，那它有可能脫離服務(wù)“三農(nóng)”的方向。

“縣域法人地位和數(shù)量穩(wěn)定意味著資金不出縣，倒逼縣域法人履行好支農(nóng)支小支微的職責(zé)?！北狈绞》菽侈r(nóng)信社高管對界面新聞記者表示。

2020年5月，原國務(wù)院金融委辦公室發(fā)文稱，將推出11條金融改革措施，包括制定農(nóng)村信用社深化改革實施意見，新一輪農(nóng)信社改革由此拉開帷幕。

截至今年2月，已有13個省份組建了全省統(tǒng)一法人的農(nóng)商行或省級農(nóng)商聯(lián)合銀行，另有7個省份也明確了改制方向。在此背景下，眾多縣域法人已變成省級農(nóng)商行、地市農(nóng)商行的分支機構(gòu)，“雙穩(wěn)定”的要求已然放松。

縣域金融供給已相對過剩

“雙穩(wěn)定”要求的放松，不僅有農(nóng)村金融機構(gòu)自身的因素，更反映了行業(yè)格局的深刻變遷。

故事要從2017年說起。當(dāng)年召開的第五次全國金融工作會議反復(fù)提及“實體經(jīng)濟”一詞，核心要求就是金融要為實體經(jīng)濟服務(wù)，資金要流向?qū)嶓w經(jīng)濟。

金融領(lǐng)域開始了支持特定領(lǐng)域的行動，其中普惠小微領(lǐng)域是重點支持方向。2019年的政府工作報告首度設(shè)定了普惠金融量化增長目標(biāo)，要求當(dāng)年大行小微企業(yè)貸款增長30%以上。當(dāng)年國有大行超額完成任務(wù)，此后幾年也保持著20%左右的增速。

國家金融監(jiān)管總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年-2025年9月末，大行普惠小微貸款余額增長6倍至16.6萬億，占比上升22個百分點至45.5%；同期農(nóng)村金融機構(gòu)普惠小微貸款余額僅增長1倍至9.3萬億，占比下降16個百分點至25.6%。

毫無疑問，普惠金融市場的格局已然大變，大行在短短數(shù)年間獲得主導(dǎo)權(quán)，對農(nóng)村金融機構(gòu)形成擠壓。

“原來很多小的零售客戶在我們這，但大行這幾年拿著3%的貸款利率殺到了普惠金融市場，我們一些客戶被掐尖了?！鼻笆稣憬r(nóng)商聯(lián)合銀行高管對界面新聞記者表示。

在此背景下，縣域、農(nóng)村金融供給已不再是短缺，而是出現(xiàn)了一定程度的過剩，諸多農(nóng)商行甚至出現(xiàn)貸款放不出去的情況，此時再要求“縣域法人地位和數(shù)量穩(wěn)定”已無必要。

數(shù)字化進一步放大了大行下沉的沖擊。憑借數(shù)字技術(shù)形成的規(guī)模效應(yīng)，大型銀行獲客的邊際成本大幅降低，嚴(yán)重削弱了農(nóng)商行在普惠金融領(lǐng)域的優(yōu)勢。

“過去銀行主要靠網(wǎng)點覆蓋客戶，大銀行很難觸及小地方、小企業(yè)。但現(xiàn)在大銀行完全有能力把服務(wù)做到每個角落、每個人，而且效率更高、成本更低?！鼻笆霰狈绞》菔÷?lián)社高管對界面新聞記者表示。

在他看來，金融科技提升了風(fēng)控效率，緩解了“成本高、效率低、風(fēng)控難”的老問題。但金融科技投入大、維護成本高，需要足夠的規(guī)模收入分?jǐn)?，如果收入?guī)模不夠，往往只能依賴外包或合作，反而削弱了自身競爭力。

財報數(shù)據(jù)顯示，2024年六大行金融科技投入總額達1255億元，平均每家200多億元，而農(nóng)村金融機構(gòu)均值不到5億元。

“金融科技時代，農(nóng)信社也好、村鎮(zhèn)銀行也好，更需要規(guī)?；Ｋ鼈儙浊f、個把億的資本，經(jīng)不起風(fēng)浪，很難發(fā)展起來?！鼻笆鍪÷?lián)社高管對界面新聞記者直言。

在他看來，農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行只有通過吸收合并才能提高抗風(fēng)險能力和規(guī)模效應(yīng)，在數(shù)字化時代生存下來。

“過去常說中國不缺大銀行，缺服務(wù)基層的小銀行，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行也是為了填補農(nóng)村金融空白。然而銀行經(jīng)營需要規(guī)模效應(yīng)，規(guī)模過小難以持續(xù)發(fā)展，也就不可能支持三農(nóng)、小微?！鼻笆鍪÷?lián)社高管表示。

農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險暴露也加速了超級農(nóng)商行的組建進程。金融監(jiān)管總局的數(shù)據(jù)顯示，2019年前后農(nóng)村金融機構(gòu)不良貸款率逼近4%；央行2021年評級結(jié)果顯示，農(nóng)村金融機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險機構(gòu)數(shù)量分別為271家和122家，合計占全部高風(fēng)險機構(gòu)的93%。

“我們只是報表的盈利能力強，實際不良率很高，但地方財政拿不出來錢來補充資本。當(dāng)聽到成立省級農(nóng)商行來吸收合并我們時，我長舒一口氣?！北狈绞》菽车厥修r(nóng)商行行長對界面新聞記者坦言。

混戰(zhàn)交鋒新階段

在農(nóng)村縣域法人整合為地市農(nóng)商行或省級農(nóng)商行后，其各項指標(biāo)顯著改善，有助于獲取更多業(yè)務(wù)資質(zhì)。

例如海南農(nóng)商行獲得地方債主承銷商資格；內(nèi)蒙古農(nóng)商行組建后發(fā)揮統(tǒng)一法人優(yōu)勢，總行深入對接內(nèi)蒙古各大廳局、重點企業(yè)、同業(yè)機構(gòu)和屬地政府，2025年中標(biāo)各類專項資金存放項目26個，新增存款20億元。

最大的變化依然在于，農(nóng)商行體量壯大后，客觀上具備了“壘大戶”與“進城”的資質(zhì)。其中，“壘大戶”是省級農(nóng)商行擁有數(shù)百億的凈資本體量（相較之下縣域農(nóng)商行僅為數(shù)千萬或者數(shù)億元），為其拓展對公大客戶提供了堅實的資本基礎(chǔ)。

“進城”則指省級農(nóng)商行、地市農(nóng)商行可實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)配資源，不僅可將A縣存款投放至B縣，也可將農(nóng)村地區(qū)資金用于發(fā)展城市業(yè)務(wù)。

江西農(nóng)商聯(lián)合銀行去年10月份召開的經(jīng)營形勢分析會就指出，要聚焦推動城區(qū)業(yè)務(wù)突破的現(xiàn)實課題，主動思考、創(chuàng)新求變，著力推動城區(qū)業(yè)務(wù)提升。

成效也是顯著的。海南農(nóng)商銀行授信管理部負(fù)責(zé)人去年5月表示，通過統(tǒng)一法人改革，將之前全省各市縣農(nóng)信機構(gòu)“各自為政”的狀態(tài)，改制為全省只有一個法人的“統(tǒng)一作戰(zhàn)”狀態(tài)，實現(xiàn)了授信業(yè)務(wù)的集約化、專業(yè)化和數(shù)字化管理。

海南農(nóng)商行數(shù)據(jù)顯示，2025年一季度該行投放貸款208.39億元，相比去年同期增長25%；其中對公投放113.33億元，同比增幅近3成。

城商行也感受到了壓力，因為合并后的省級農(nóng)商行資本實力、資產(chǎn)規(guī)模往往大于省級城商行。如河南農(nóng)商行資產(chǎn)規(guī)模2.7萬億元（2025年3月末），同期中原銀行資產(chǎn)規(guī)模為1.4萬億元，前者幾乎兩倍于后者。

“我們省農(nóng)信系統(tǒng)擁有數(shù)萬名員工和數(shù)千個網(wǎng)點，在網(wǎng)點覆蓋和人員規(guī)模上遠(yuǎn)超我們。隨著全省統(tǒng)一農(nóng)商行的組建，整體架構(gòu)跟我們越來越像，他們要在城市跟我們競爭，我們也要在農(nóng)村和他們競爭?！北狈绞》菽吵巧绦行虚L對界面新聞記者表示。

在此之前，城區(qū)市場主要是大行、股份行和城商行在競逐。如今隨著農(nóng)商行進城，城區(qū)戰(zhàn)局驟然升溫。這一幕，恍如上世紀(jì)90年代四大行打破專業(yè)藩籬時的歷史重演：

彼時，四大行的經(jīng)營界限逐步打破，業(yè)界形象地稱之為“農(nóng)行進城、工行下鄉(xiāng)、中行上岸、建行破墻?！币怨ば袨槔湟猿鞘泄窘鹑跒橹?，但也在發(fā)展農(nóng)村金融。

時至今日，四大行業(yè)務(wù)版圖已高度趨同，但差異化底色猶存：農(nóng)行深耕縣域農(nóng)村，工行在城市公司金融領(lǐng)域優(yōu)勢突出，中行國際化布局獨具優(yōu)勢，建行則延續(xù)建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)特色。

對于農(nóng)商行而言，雖已“進城”，但縣域農(nóng)村仍是其不可動搖的戰(zhàn)略腹地。然而，隨著國有大行重返縣域、城商行“下鄉(xiāng)”，昔日農(nóng)商行一家獨大的縣域農(nóng)村市場，已演變?yōu)閲行?、城商行、農(nóng)商行三方角力的新戰(zhàn)場。

金融監(jiān)管總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2025年末，國有大行、股份行、城商行、農(nóng)村金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模分別為204萬億元、76萬億元、66萬億元、61萬億元，分別占銀行業(yè)資產(chǎn)的43%、16%、14%、13%，農(nóng)商行在銀行業(yè)占據(jù)著重要的一席之地。

規(guī)模之外，亦有隱憂?！巴饨缈吹降氖寝r(nóng)商行幾十萬億的資產(chǎn)，但我們看到的是高不良?！币晃唤鹑诒O(jiān)管人士對界面新聞記者直言。相較于其他三類銀行，農(nóng)商行的經(jīng)營管理能力仍是明顯短板，未來仍需加緊“補課”。