界面新聞?dòng)浾?| 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。堅(jiān)決打擊各類耕地違法行為對(duì)守護(hù)糧食安全至關(guān)重要。
2026年2月3日，新華社受權(quán)發(fā)布黨的十八大以來第14個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件。在耕地保護(hù)方面，文件明確提出，堅(jiān)決打擊各類破壞耕地違法行為，嚴(yán)防“大棚房”等問題反彈回潮。這意味著我國(guó)對(duì)此類問題仍然保持著常態(tài)化整治態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)了政策延續(xù)性。
今年是“十五五”開局之年。資源環(huán)境與發(fā)展研究院研究員、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍告訴界面新聞，文件提及“嚴(yán)防大棚房問題”核心是為各地定基調(diào)、立規(guī)矩，在農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地等相關(guān)領(lǐng)域劃定不可突破的紅線，同時(shí)是對(duì)耕地保護(hù)、生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)要求的一貫強(qiáng)調(diào)。
“大棚房”問題本質(zhì)是改變土地性質(zhì)用途，直接威脅國(guó)家糧食安全的根基。其是指一些企業(yè)、個(gè)人或者組織借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施或農(nóng)業(yè)園區(qū)之名，違法違規(guī)占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，違法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。
為遏制耕地“非農(nóng)化”，我國(guó)高度重視“大棚房”整治問題。界面新聞注意到，國(guó)家自2018年先后開展了3次集中清理整治行動(dòng)。相關(guān)政策核心表述圍繞“整治”“遏制”“集中打擊”等關(guān)鍵詞，強(qiáng)調(diào)對(duì)借設(shè)施農(nóng)業(yè)為名侵占耕地行為的零容忍態(tài)度。
2018年9月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)堅(jiān)決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》，自此拉開了集中整治“大棚房”的序幕。
在該專項(xiàng)行動(dòng)整治前，兩部門曾在同年8月召開動(dòng)員部署會(huì)并通報(bào)各地初步排查的情況。會(huì)議指出，通過對(duì)全國(guó)各地初步排查發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)存在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)問題，表現(xiàn)形式多以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，擅自改變農(nóng)用地用途違法占地建設(shè)住宿餐飲、休閑旅游等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員陳明告訴界面新聞，“大棚房”主要分為3類情況：第一類是明知故犯的主觀違規(guī)，即借農(nóng)業(yè)大棚建設(shè)之名，違規(guī)修建莊園、別墅、民宿酒店等設(shè)施開展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)；第二類是在合規(guī)設(shè)施基礎(chǔ)上的違規(guī)拓展，原本是合法建設(shè)的日光溫室、各類農(nóng)業(yè)大棚，卻在其中附帶開展娛樂、餐飲等非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；第三類是看護(hù)房超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及違規(guī)使用，即原本用于大棚日常管護(hù)的看護(hù)房，不僅存在超規(guī)建設(shè)的問題還被挪作居住等非管護(hù)用途。
上述專項(xiàng)行動(dòng)的整治范圍主要圍繞以上3類違規(guī)占用耕地問題展開。據(jù)央視新聞2018年12月報(bào)道，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等12個(gè)部門共排查農(nóng)業(yè)設(shè)施1887萬個(gè)，發(fā)現(xiàn)并整改“大棚房”問題17.4萬個(gè)，嚴(yán)肅查處了一批占用耕地以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名搞非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的違法違規(guī)行為，有效遏制了“大棚房”問題蔓延態(tài)勢(shì)。
至于“大棚房”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，錢龍表示，主要有三個(gè)關(guān)鍵誘因。一是利益驅(qū)動(dòng)形成的推拉力。錢龍認(rèn)為，相較于純粹的農(nóng)業(yè)耕種收益，農(nóng)業(yè)大棚相關(guān)的土地非農(nóng)化開發(fā)能帶來更高的經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)業(yè)比較利益偏低與非農(nóng)化開發(fā)的高價(jià)值形成明顯對(duì)比，這種巨大的利差誘惑，容易讓相關(guān)主體為追求收益觸碰政策紅線。
此外是地方發(fā)展訴求的彈性應(yīng)對(duì)。錢龍表示，早期一些地方為招商引資、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和地方經(jīng)濟(jì)，會(huì)采取一些所謂的“創(chuàng)新方式”來突破農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地限制，在政策合法性附近打“擦邊球”，試圖在正規(guī)途徑難以解決建設(shè)用地問題時(shí)，通過大棚房這類違規(guī)方式彈性的滿足非農(nóng)建設(shè)用地需求。“現(xiàn)在通過頂層設(shè)計(jì)，明確這類行為違規(guī)違法，也是一種撥亂反正。”
最后，制度與監(jiān)管存在短板?！斑@里面既有制度設(shè)計(jì)層面的不足，也有監(jiān)管體系存在薄弱環(huán)節(jié)的原因，一旦政策監(jiān)管稍微趨松。而這正是此次文件再次劃定‘紅線’的關(guān)鍵所在，旨在筑牢監(jiān)管堤壩，提高違法成本。”錢龍說。
仍需值得注意的是，雖然，2018年整治行動(dòng)在一定程度上遏制了“大棚房”問題，但仍有個(gè)別地方“大棚房”問題開始反彈。對(duì)此，2021年5月25日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合部署開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)“回頭看”方案，重點(diǎn)聚焦涉及“大棚房”的3類問題，開展全面排查整治。
會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各地要結(jié)合實(shí)際細(xì)化實(shí)施方案，實(shí)行網(wǎng)格化管理、拉網(wǎng)式排查，做到逢園必進(jìn)、逢棚必查。對(duì)排查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，逐一建檔立冊(cè)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)整治一個(gè)，完成一個(gè)銷號(hào)一個(gè)。
對(duì)于“大棚房”問題整治，我國(guó)始終保持高壓態(tài)勢(shì)。2023年5月，兩部委又繼續(xù)開展“大棚房”問題回潮反彈排查整治。同年6月，為發(fā)揮警示教育作用，上述部委對(duì)5起涉及“大棚房”問題的典型案例予以公開通報(bào)。
2025年1月，自然資源部又再次公布了14起“大棚房”典型案例。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方市縣政府防止“大棚房”問題反彈主體責(zé)任落實(shí)不到位，新增“大棚房”問題禁而未絕；一些地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源部門監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)；個(gè)別地方“大棚房”問題漏查漏報(bào)，邊整改邊復(fù)發(fā)、死灰復(fù)燃，甚至虛假整改等。
例如，2017年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)哲南農(nóng)場(chǎng)金禾灣田園綜合示范基地在其租賃土地范圍內(nèi)違法占地28.93畝（耕地8.63畝）開挖人工湖。隨后幾年內(nèi)，該基地違法建設(shè)跑馬場(chǎng)以及人工沙灘、滑梯、蹦床、簡(jiǎn)易帳篷等非農(nóng)娛樂休閑設(shè)施，共違法占地58.08畝，其中耕地34.64畝。而當(dāng)?shù)夭块T一直未發(fā)現(xiàn)未查處。
督察認(rèn)為，通遼市及科爾沁區(qū)政府對(duì)防范杜絕“大棚房”問題反彈，層層壓實(shí)和傳導(dǎo)責(zé)任不夠，監(jiān)管不力。督察指出問題后，地方組織拆除非農(nóng)設(shè)施，大棚內(nèi)部已恢復(fù)種植養(yǎng)殖，追責(zé)問責(zé)5名責(zé)任人。
此前在2024年11月27日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開“大棚房”問題常態(tài)化監(jiān)管工作推進(jìn)會(huì)。會(huì)議指出，“大棚房”具有長(zhǎng)期性、隱蔽性、復(fù)雜性，稍有放松就容易出現(xiàn)點(diǎn)上的反彈回潮，必須深刻認(rèn)識(shí)“大棚房”問題常態(tài)化整治的極端重要性，堅(jiān)持全面排查，從嚴(yán)整治，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，保持高壓態(tài)勢(shì)，以零容忍的態(tài)度堅(jiān)決整治存量問題、杜絕新增問題，緊盯不放、常抓不懈，長(zhǎng)久鞏固好清理整治效果。
界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，去年一號(hào)文件中也曾就“大棚房”問題進(jìn)行部署并按照上述工作思路推進(jìn)。2025年中央一號(hào)文件提到，持續(xù)整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅(jiān)決遏制破壞耕地違法行為。
在今年一號(hào)文件發(fā)布前，2026年1月22日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科學(xué)技術(shù)司司長(zhǎng)周云龍?jiān)趪?guó)新辦發(fā)布會(huì)上又再次重申，牢牢守住18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同自然資源部扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房整治，嚴(yán)防“大棚房”等問題反彈回潮。
就陳明調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過國(guó)家此前開展的3輪集中整治行動(dòng)，當(dāng)前 “大棚房” 問題以偶發(fā)為主，性質(zhì)遠(yuǎn)不及以往惡劣，總體呈現(xiàn)輕微越界的特點(diǎn)。
而如何防止“大棚化”問題反彈？陳明表示，除了依法從嚴(yán)推進(jìn)整治工作外，日常的政策宣講以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)的常態(tài)化提醒也尤為關(guān)鍵，且需將這些舉措與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊基層治理的日常網(wǎng)格化管理有機(jī)融合。
此前在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開的“大棚房”問題常態(tài)化監(jiān)管工作推進(jìn)會(huì)上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，要健全“大棚房”日常監(jiān)管巡查機(jī)制，用好信息化手段提升常態(tài)化監(jiān)管效率，指導(dǎo)各地每年對(duì)轄區(qū)內(nèi)用于種植生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)設(shè)施、備案的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地開展一次全覆蓋巡查，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早整改。要慎重穩(wěn)妥、嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確認(rèn)定“大棚房”問題性質(zhì)，把準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格程序，既不能隨意擴(kuò)大范圍，也不能絲毫放松要求，對(duì)確屬“大棚房”問題的要從嚴(yán)從快整治，設(shè)定明確的整改時(shí)限，定期開展“回頭看”，依法依紀(jì)從嚴(yán)查處相關(guān)違法違規(guī)主體。