界面新聞?dòng)浾?| 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歷來“靠天吃飯”。在全球氣候變化加劇的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大，如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)至關(guān)重要，其直接關(guān)乎糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的底線。
2026年2月3日，新華社受權(quán)發(fā)布黨的十八大以來第14個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件，該文件又再次著重提及農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。
全文第一部分“提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益”中提到，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。開展農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃，加強(qiáng)氣象、水文、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，提高應(yīng)對(duì)極端天氣能力。推進(jìn)大江大河控制性樞紐、堤防達(dá)標(biāo)提標(biāo)和蓄滯洪區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化病險(xiǎn)水庫、大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固，加強(qiáng)農(nóng)田溝渠修復(fù)整治、中小河流和平原澇區(qū)治理，提升山洪溝風(fēng)險(xiǎn)管控與防洪治理能力，做好災(zāi)毀設(shè)施恢復(fù)重建。
此外，加強(qiáng)北方地區(qū)防洪排澇體系建設(shè)，適度提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)抗旱應(yīng)急水源工程和農(nóng)田排澇設(shè)施建設(shè)，健全救災(zāi)機(jī)具配置和應(yīng)急調(diào)用機(jī)制。強(qiáng)化病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，推進(jìn)重大動(dòng)物疫病聯(lián)防聯(lián)控。推進(jìn)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，加強(qiáng)森林草原防滅火工作。
“這是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展和氣候變化形勢(shì)的必然之舉。”金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院教授錢龍告訴界面新聞，一號(hào)文件將“農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”單獨(dú)列出和著重表述，是通過加強(qiáng)體系建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性開展主動(dòng)管理，最終確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供。
農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)為何如此重要？未來，我們又該如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)？
防災(zāi)減災(zāi)就是抓增產(chǎn)增收
“自然災(zāi)害是糧食生產(chǎn)最大的威脅，抓防災(zāi)減災(zāi)也就是抓增產(chǎn)增收?！?/span>中央財(cái)辦分管日常工作的副主任、中央農(nóng)辦主任韓文秀2月4日在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，近兩年，我國(guó)每年因?yàn)楦鞣N自然災(zāi)害造成農(nóng)作物受災(zāi)面積高達(dá)1000多萬公頃。要把農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)擺在更加突出的位置，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)，健全救災(zāi)機(jī)具配置和應(yīng)急調(diào)度機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)極端天氣的能力，確?？篂?zāi)奪豐收。
界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，歷年中央一號(hào)文件從最初強(qiáng)調(diào)氣象對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)服務(wù)作用，到如今全面系統(tǒng)部署、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，這一轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國(guó)主動(dòng)適應(yīng)氣候變化，將農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)提升至糧食增產(chǎn)增收前提的戰(zhàn)略高度。
2005年一號(hào)文件首次提出“提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力”，此后21年間，國(guó)家對(duì)“氣候影響農(nóng)業(yè)”的重視程度從零散提及到專項(xiàng)部署，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)適應(yīng)。2025年一號(hào)文件對(duì)防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容專設(shè)獨(dú)立小節(jié)，提及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，強(qiáng)化氣象為農(nóng)服務(wù)。
聚焦2026年一號(hào)文件，防災(zāi)減災(zāi)內(nèi)容再次提及并有所深化，并將其放置在“提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益”部分。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員胡冰川告訴界面新聞，把防災(zāi)減災(zāi)提升至“增產(chǎn)增收前提”的高度，本質(zhì)上是把農(nóng)業(yè)的主要矛盾從“怎么多種一點(diǎn)”進(jìn)一步前移到“怎么把既有產(chǎn)能穩(wěn)住、把風(fēng)險(xiǎn)降下去”。這意味著防災(zāi)減災(zāi)不再只是“救災(zāi)工作”，而是穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)價(jià)、穩(wěn)預(yù)期的基礎(chǔ)性能力建設(shè)。
今年文件的突出特點(diǎn)是把防災(zāi)減災(zāi)從“單一環(huán)節(jié)”擴(kuò)展為“全鏈條、系統(tǒng)性工程”，其涵蓋了氣候資源普查、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)、工程防御（包括水利、防護(hù)林建設(shè)）以及災(zāi)后恢復(fù)等內(nèi)容，體現(xiàn)了我國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)層面的系統(tǒng)性治理思維。
胡冰川表示，文件分別從氣候端、工程端以及區(qū)域端等方面進(jìn)行部署。比如，區(qū)域端明確提出“加強(qiáng)北方地區(qū)防洪排澇體系建設(shè)、適度提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，并同步強(qiáng)調(diào)抗旱應(yīng)急水源、救災(zāi)機(jī)具配置與應(yīng)急調(diào)用機(jī)制等。
此外，文件還結(jié)合不同區(qū)域特點(diǎn)針對(duì)性施策。錢龍稱，今年一號(hào)文件區(qū)分了北方防洪排澇、平原區(qū)的澇區(qū)治理以及山洪溝風(fēng)險(xiǎn)管控等不同場(chǎng)景特點(diǎn)，體現(xiàn)了因地制宜的原則。
農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系有待提升
目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系在均衡性、精準(zhǔn)性和韌性建設(shè)方面，還有較大提升空間。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院公共管理與發(fā)展系主任孔鋒告訴界面新聞，隨著氣候變化加劇，極端天氣事件頻發(fā)多發(fā)，當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)體系在災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警精度、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施覆蓋率、技術(shù)推廣應(yīng)用等核心領(lǐng)域，仍存在諸多突出短板，與精準(zhǔn)化、高效化、常態(tài)化的防災(zāi)減災(zāi)需求相比尚有明顯差距。
孔鋒長(zhǎng)期從事氣候變化與農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)研究。他表示，在監(jiān)測(cè)預(yù)警農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，我國(guó)針對(duì)性、精細(xì)化監(jiān)測(cè)能力仍顯不足，尤其是面向不同作物生育期、設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)覆蓋不夠，預(yù)警信息與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需求的適配度有待提升。
錢龍也持有一致意見。他稱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能僅依靠籠統(tǒng)的天氣預(yù)報(bào)?！昂芏噢r(nóng)業(yè)災(zāi)害都是局部性的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更多微觀、中小尺度的氣候預(yù)報(bào)，以精準(zhǔn)化氣候預(yù)測(cè)和預(yù)警來支撐農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，而這也是當(dāng)前亟待完善的短板之一。”
此外，在實(shí)踐中，各地防災(zāi)工程覆蓋以及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還存在差異。錢龍指出，不少地方的中小型農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)期缺乏建設(shè)和維護(hù)，路渠老化失修、覆蓋不全。甚至部分工程還按照過去的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，已無法適應(yīng)新時(shí)期日益頻發(fā)的極端天氣和相應(yīng)的韌性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
目前，技術(shù)推廣落地還存在 “最后一公里”問題。錢龍談到，因成本高、操作復(fù)雜或是農(nóng)戶認(rèn)知不足、采納意愿低等原因，部分成熟的防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)普及率還不高。比如水肥一體化技術(shù)、耐澇抗旱品種的種植推廣，還需要政府和市場(chǎng)共同發(fā)力，通過降本增效、加大宣傳、政策引導(dǎo)等方式，加快提升普通農(nóng)戶的采納意愿和應(yīng)用率。
多元投入長(zhǎng)效機(jī)制不健全也是制約體系建設(shè)的短板之一。農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)具有公共產(chǎn)品屬性，以公共財(cái)政支出為主并無問題，但過度依賴財(cái)政投入也會(huì)給地方政府帶來較大壓力。“目前借助社會(huì)資本、金融和保險(xiǎn)市場(chǎng)等工具分散風(fēng)險(xiǎn)的做法還不夠充分，工具有待豐富，這也是制約體系發(fā)展的重要問題?！卞X龍說。
孔鋒還表示，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)涉及氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門，但當(dāng)前多部門協(xié)同存在職責(zé)交叉、溝通不暢、聯(lián)動(dòng)不足等問題，導(dǎo)致災(zāi)害監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享不及時(shí)、預(yù)警信息發(fā)布不同步、應(yīng)急處置力量調(diào)配不協(xié)調(diào)，影響了防災(zāi)減災(zāi)工作的整體效率。
“此外，災(zāi)后快速定損的精準(zhǔn)度不高、理賠時(shí)效偏慢。部分災(zāi)后重建設(shè)施的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不健全，難以持續(xù)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用?！笨卒h說。
構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控體系
孔鋒指出，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制建設(shè)的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)可防、災(zāi)害可抗、損失可控”，因此需從多部門協(xié)同、應(yīng)急響應(yīng)、長(zhǎng)效管護(hù)三大核心機(jī)制入手。
針對(duì)多部門協(xié)同，孔鋒表示，需構(gòu)建層級(jí)清晰的協(xié)同治理架構(gòu)，界定各部門在監(jiān)測(cè)預(yù)警、工程建設(shè)、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等環(huán)節(jié)的核心職責(zé)。此外，需完善協(xié)同考核與激勵(lì)機(jī)制，將多部門協(xié)同工作成效納入各部門年度績(jī)效考核體系。
優(yōu)化應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制方面，則可針對(duì)不同級(jí)別災(zāi)害制定差異化的響應(yīng)預(yù)案以及后續(xù)針對(duì)不同區(qū)域?yàn)?zāi)害特點(diǎn)，優(yōu)化應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備等。而在長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制層面，孔鋒建議可推進(jìn)農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃工作，摸清不同區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患臺(tái)賬，實(shí)行常態(tài)化排查與動(dòng)態(tài)管理。
界面新聞注意到，此次一號(hào)文件就提到開展農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃工作。《中國(guó)氣象報(bào)社》報(bào)道稱，這是繼2023年后，“農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃”再次被寫入中央一號(hào)文件。與3年前不同的是，今年中央一號(hào)文件將農(nóng)業(yè)氣候資源普查和區(qū)劃表述，從“研究開展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_展”。兩字之差，背后是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)氣候變化邁出的關(guān)鍵一步。
此外，多元投入長(zhǎng)效機(jī)制健全方面，孔鋒建議，可引導(dǎo)社會(huì)資本、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，例如鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)針對(duì)性的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。
實(shí)際上，從風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)來看，未來我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的挑戰(zhàn)將更為復(fù)雜。談及未來農(nóng)業(yè)災(zāi)害可能面臨的新趨勢(shì)，錢龍表示，災(zāi)害的并發(fā)性與轉(zhuǎn)化性凸顯，高溫干旱、暴雨洪澇等災(zāi)害易快速轉(zhuǎn)換，強(qiáng)降雨、洪澇還常與病蟲害等災(zāi)害疊加，這類復(fù)合型災(zāi)害正成為新常態(tài)。
這也意味著，未來極端天氣頻發(fā)強(qiáng)發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)協(xié)同提出了更高要求。
對(duì)此，未來我國(guó)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)應(yīng)聚焦哪些核心方向？錢龍建議，需強(qiáng)化智慧化預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。依托人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，完善農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的精密監(jiān)測(cè)、智能預(yù)警與快速評(píng)估系統(tǒng)，打造精準(zhǔn)防災(zāi)的數(shù)字決策大腦，這也是今年一號(hào)文件中人工智能與農(nóng)業(yè)發(fā)展深度融合的要求體現(xiàn)。
此外，要提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施韌性。強(qiáng)化農(nóng)田水利等各類農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合新時(shí)期災(zāi)害特點(diǎn)開展“適災(zāi)化”改造，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)，增強(qiáng)其災(zāi)后恢復(fù)能力。
“還要構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控體系?！卞X龍指出，除做好災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)后處置外，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，推動(dòng)其從保成本向保收入、保價(jià)格延伸，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨、期權(quán)等金融工具，搭建從生產(chǎn)到市場(chǎng)的全鏈條風(fēng)險(xiǎn)分散體系。
此外，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)屏障建設(shè)。需發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)小氣候、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源的天然減災(zāi)功能，從源頭降低災(zāi)害發(fā)生的可能性和產(chǎn)生的負(fù)面沖擊。
除卻上述方向之外，胡冰川還指出，未來，產(chǎn)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)向流通端外溢的可能性將上升。例如動(dòng)物疫病影響不只體現(xiàn)在減產(chǎn)，損失還可能通過價(jià)格、物流和加工環(huán)節(jié)被進(jìn)一步傳導(dǎo)放大。
“一號(hào)文件將氣候資源普查區(qū)劃、工程建設(shè)、應(yīng)急機(jī)具調(diào)度和病蟲害防控等統(tǒng)籌部署，本質(zhì)上正是在構(gòu)建這樣一套更加穩(wěn)健、有韌性的農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系。”胡冰川說。