界面新聞記者 | 楊志錦
界面新聞編輯 | 王姝
中國人大網(wǎng)日前公布消息稱，十四屆全國人大常委會第十九次會議對《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）進行了審議，并將草案公布。
國家金融監(jiān)督管理總局副局長叢林在全國人大常委會做報告時表示，多年來銀監(jiān)法對加強銀行業(yè)監(jiān)管、促進銀行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用，其總體制度框架適應(yīng)監(jiān)管需要。但隨著近年來銀行業(yè)的迅速發(fā)展，監(jiān)管面臨著一些新情況新問題，有必要對現(xiàn)行法律進行修改。
據(jù)界面新聞記者梳理、采訪，現(xiàn)行銀監(jiān)法面臨的問題有：以銀行業(yè)金融機構(gòu)為監(jiān)管對象、缺少股東及實控人監(jiān)管的法律授權(quán)，風(fēng)險處置機制有待完善，違法行為成本偏低等，尤其第一個問題較為突出。近年來多起風(fēng)險事件顯示，問題股東及其實控人違規(guī)控制中小銀行并將其“掏空”。
針對前述問題，此次修訂草案從制度層面進行了完善，尤其是強化對銀行股東及其實控人的監(jiān)管，明確穿透監(jiān)管原則。此外，修訂草案還對風(fēng)險處置機制等內(nèi)容進行完善，加大對會計師事務(wù)所、互聯(lián)網(wǎng)平臺等第三方機構(gòu)的監(jiān)管力度。
上海金融與發(fā)展實驗室首席專家、主任曾剛對界面新聞記者表示，這次修訂不是對個別條款的修補，而是圍繞“監(jiān)管對象更完整、監(jiān)管規(guī)則更成體系、監(jiān)管工具更有梯度、風(fēng)險處置更可銜接、法律責任更有力度”的思路，把多年監(jiān)管實踐中已經(jīng)成熟、有效的做法固化為法律制度，并為應(yīng)對新的風(fēng)險形態(tài)（科技外包、數(shù)據(jù)治理、跨境信息等）給出了上位法的接口。
穿透監(jiān)管識別實控人
現(xiàn)行銀監(jiān)法于2004年施行，于2006年對個別條款作了修正，至今已近20年。當時正值原銀監(jiān)會從人民銀行分設(shè)，銀監(jiān)法為銀行業(yè)監(jiān)管提供了制度保障。
從銀行業(yè)發(fā)展看，銀監(jiān)法施行時正值中國銀行業(yè)進入“黃金10年”，較強的盈利能力吸引了各類資本進入銀行業(yè)，個別民營資本甚至通過隱蔽的股權(quán)關(guān)系控制了中小銀行。2015以來，隨著中國經(jīng)濟增速放緩，個別中小銀行風(fēng)險事件爆發(fā)，其中一些案件顯示實控人“掏空”了中小銀行，尤以包商銀行的案例最為顯著。
《央行金融穩(wěn)定報告（2021年）》披露，從1998年開始，明天系陸續(xù)通過增資擴股和受讓股權(quán)等方式不斷提高其在包商銀行的股權(quán)占比，截至2019年5月末持股近九成。在控股包商銀行期間，明天系通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)，以應(yīng)收款項投資、對公貸款、理財產(chǎn)品等多種交易形式，共占用包商銀行資金逾1500億元，占包商銀行資產(chǎn)總規(guī)模近30%。
“金融機構(gòu)是資金密集型企業(yè)，入股或控制金融機構(gòu)往往可以獲得融資便利。在國內(nèi)外金融發(fā)展歷程中，部分股東或?qū)嶋H控制人違規(guī)入股或控制金融機構(gòu)，套取資金，最終造成金融風(fēng)險累積的情況時有發(fā)生?！毖胄性趫蟾嬷兄赋觯皢栴}股東違規(guī)控制金融機構(gòu)的目的就是將其變?yōu)椴皇芟拗频摹峥顧C’”。
金融監(jiān)管總局資管機構(gòu)監(jiān)管司司長賴秀福在2022年的一篇文章中也指出，股東違法違規(guī)行為已經(jīng)成為銀行業(yè)金融機構(gòu)尤其是中小機構(gòu)風(fēng)險事件的主要根源。股權(quán)結(jié)構(gòu)不透明、入股資金不合法、違規(guī)開展關(guān)聯(lián)交易等問題，嚴重侵害金融機構(gòu)、存款人和社會公共利益，危害經(jīng)濟安全和金融穩(wěn)定。
某種程度上，銀監(jiān)法修訂的首要任務(wù)就是解決這一問題。據(jù)界面新聞記者梳理，此次修訂草案共80條、1.12萬字，分別相比現(xiàn)行銀監(jiān)法增加28條、0.6萬字，其新增的部分主要就是加強對主要股東及其實控人監(jiān)管的內(nèi)容。實際上，現(xiàn)行銀監(jiān)法對銀行股東及其實際控制人并沒有提出監(jiān)管要求。
據(jù)界面新聞記者梳理，此次草案強化穿透式監(jiān)管，將監(jiān)管對象由銀行業(yè)金融機構(gòu)延伸至銀行業(yè)金融機構(gòu)的主要股東、實際控制人，并從準入條件、出資義務(wù)、禁止性行為、違法處罰等方面對主要股東及其實控人提出要求。
其中，此次修訂草案第二十八條提出，銀行業(yè)金融機構(gòu)的主要股東應(yīng)當按照規(guī)定向銀行業(yè)金融機構(gòu)逐層說明其股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實際控制人，以及與其他股東的關(guān)聯(lián)關(guān)系，及時、準確、完整報告自身及其控股股東、實際控制人、關(guān)聯(lián)方等可能影響股東資質(zhì)條件或者導(dǎo)致所持銀行業(yè)金融機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的有關(guān)情況。
曾剛對界面新聞記者表示，銀行業(yè)風(fēng)險案例表明，公司治理失靈往往是最難修復(fù)、破壞性也最大的風(fēng)險源頭。很多問題并非起于某一筆業(yè)務(wù)，而是來自股東端的不當干預(yù)、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等。本次修訂的一大重點，就是把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)，不再滿足于識別名義股東，而是強化對主要股東、實際控制人的審查與持續(xù)監(jiān)管。
“這些年，有的資本通過各種手段隱匿關(guān)聯(lián)關(guān)系控制了小銀行，最終出現(xiàn)銀行被掏空、破產(chǎn)等風(fēng)險事件，因此有必要加強對中小銀行股東及實控人的監(jiān)管。”南方省份某農(nóng)信社高層對界面新聞記者表示。
完善風(fēng)險處置機制
除加強對主要股東及其實控人的監(jiān)管外，此次草案新增內(nèi)容還集中在銀行金融機構(gòu)風(fēng)險處置方面。
一方面，是將過往處置中小銀行風(fēng)險的經(jīng)驗上升為立法，另一方面則是未雨綢繆。根據(jù)人民銀行近日發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2025年）》，評級結(jié)果處于“紅區(qū)”的銀行（高風(fēng)險銀行）312家，資產(chǎn)規(guī)模合計9.4萬億元。隨著利率下行、息差收窄，中小銀行風(fēng)險仍可能暴露。
曾剛對界面新聞記者表示，風(fēng)險處置機制解決的是“風(fēng)險來了怎么辦、能否更早介入、代價能否更小”的問題。針對實踐中處置規(guī)定偏原則、早期干預(yù)不足、工具不夠用的問題，修訂以更清晰的法定授權(quán)為核心，推動處置手段從末端單一走向分層銜接。
相比現(xiàn)行法，此次修訂草案新增早期干預(yù)機制，在日常監(jiān)管與接管之間設(shè)置緩沖帶。如修訂草案第五十四條提出，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)金融機構(gòu)存在風(fēng)險隱患的，應(yīng)當采取本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的措施進行早期糾正,設(shè)定整改期限以及具體整改要求。
同時，此次草案細化接管制度及后續(xù)安排。如修訂草案第五十七條規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照本法第五十六條規(guī)定指導(dǎo)、督促銀行業(yè)金融機構(gòu)重組的,可以按照市場化原則采取合并、引入第三方機構(gòu)注資、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)和負債等方式進行。
“此次修訂明確接管組職責、接管期間可采取的處置措施，并完善行政重組與破產(chǎn)程序?qū)?，形成早期干預(yù)——接管——重組——破產(chǎn)的鏈條，提升處置的規(guī)范性與可預(yù)期性?！痹鴦倢缑嫘侣動浾弑硎尽?/span>
在銀行業(yè)金融機構(gòu)的風(fēng)險處置中，存款保險基金占據(jù)著重要一環(huán)。在現(xiàn)行銀監(jiān)法開始施行的2004年，存款保險制度還沒有推出，該制度直到2015年才落地。據(jù)人民銀行數(shù)據(jù)，截至2024年末存款保險基金余額698億元。
此次草案也將存款保險基金納入。修訂草案第六十四條指出，存款保險基金管理機構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機構(gòu)可以依法參與風(fēng)險處置。但目前存款保險基金規(guī)模仍較低，未來仍需進一步充實。
加大對第三方機構(gòu)的監(jiān)管力度
在監(jiān)管對象上，修訂草案列舉了“銀行業(yè)金融機構(gòu)”的譜系，在商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、政策性銀行等機構(gòu)的基礎(chǔ)上，還列舉了金融控股公司、理財公司、金融資產(chǎn)投資公司、消費金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司等機構(gòu)，其中金融控股公司早前由人民銀行監(jiān)管，但在新一輪機構(gòu)改革中劃給金融監(jiān)管總局。
此外，修訂草案還加大了對互聯(lián)網(wǎng)平臺、會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)的監(jiān)管力度。修訂草案第四十六條提出，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、有關(guān)部門應(yīng)當按照職責分工,加強對會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、信息技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等銀行業(yè)服務(wù)機構(gòu)為銀行業(yè)金融機構(gòu)提供服務(wù)的監(jiān)督管理。
究其原因，銀行業(yè)金融機構(gòu)與第三方機構(gòu)的合作范圍愈加廣泛，已經(jīng)擴展到信息科技、會計、法律、資產(chǎn)評估等諸多專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)第三方機構(gòu)的從業(yè)行為對銀行業(yè)風(fēng)險情況和監(jiān)管判斷具有顯著影響。同時，部分互聯(lián)網(wǎng)平臺利用數(shù)據(jù)、科技、流量等資源優(yōu)勢，滲透影響金融業(yè)，也引發(fā)了一系列問題。因此，有必要對第三方機構(gòu)進行規(guī)范。
修訂草案提出，信息技術(shù)服務(wù)機構(gòu)為銀行業(yè)金融機構(gòu)提供服務(wù),應(yīng)當符合銀行業(yè)信息科技風(fēng)險管理的有關(guān)規(guī)定,不得擅自截取、存儲、轉(zhuǎn)發(fā)、使用銀行業(yè)金融機構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù),或者利用其他不正當手段侵害銀行業(yè)金融機構(gòu)、存款人和其他客戶的合法權(quán)益。
相比現(xiàn)行法，此次草案還完善消費者保護職責。修訂草案第三十二條提出，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的消費者權(quán)益保護工作實施監(jiān)督管理,指導(dǎo)依法設(shè)立銀行業(yè)消費糾紛調(diào)解組織,保護消費者自主選擇、公平交易、信息安全等合法權(quán)益。
值得注意的是，此次草案中，監(jiān)管主體的表述為“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)”，而非“國家金融監(jiān)督管理總局”。
一位地方金融監(jiān)管人士對界面新聞記者解釋稱，我國法律在規(guī)范執(zhí)法主體時，一般不直接點出機構(gòu)的名稱，以避免因機構(gòu)名稱改變而修改法律，因為法律可能長時間才修訂，但監(jiān)管部門因為機構(gòu)改革可能變更名稱，比如原銀監(jiān)會變更為原銀保監(jiān)會，進一步演變?yōu)楝F(xiàn)在的金融監(jiān)管總局。