3月17日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布?！吧鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控”是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，要求嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學指導各類開發(fā)保護建設活動。
就不同區(qū)域的環(huán)保法規(guī)來說，我國已有長江保護法、黃河保護法、海南自由貿(mào)易港法、青藏高原生態(tài)保護法、海洋環(huán)境保護法和43部地方性法規(guī)均對加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、實施生態(tài)環(huán)境準入清單管理作出規(guī)定?！兑庖姟穭t起到了政策統(tǒng)領作用。總體要求包括：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；堅持源頭預防、系統(tǒng)保護；堅持精準科學、依法管控；堅持明確責任、協(xié)調(diào)聯(lián)動。
該《意見》的核心框架是什么？與中央其他關于生態(tài)環(huán)境保護的政策如何配合？《意見》如何指導環(huán)境與發(fā)展的關系、幫助區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)建設？界面智庫將為讀者做出解讀。
一、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控政策溯源
《意見》中提到的“三條控制線”在我國環(huán)境保護工作中早有出現(xiàn)，早在2011年國務院印發(fā)的《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中，有劃定生態(tài)紅線的說法，后延展到生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條控制線。其中生態(tài)保護紅線，不同于原國土資源部為保障糧食安全劃定的18億畝耕地紅線，但也服務于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局的目標。
2023年自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等部門，結合《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》編制，劃定全國生態(tài)保護紅線：全國生態(tài)保護紅線不低于315萬平方公里，其中陸域生態(tài)保護紅線不低于300萬平方公里，占陸域國土面積的30%以上，海洋生態(tài)保護紅線不低于15萬平方公里。環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，則是分區(qū)域、分階段有相應的管控目標。
過去10多年中，“三條控制線”的政策和概念逐漸清晰，并慢慢形成系統(tǒng)完善的環(huán)境管控體系，包含了從中央到相關部門的行政命令，并助推環(huán)保法律《中華人民共和國環(huán)境保護法》、行政法規(guī)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》等落地。
據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的視頻《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控誕生記》介紹，生態(tài)環(huán)境部從四個城市（濟南、鄂爾多斯、連云港、承德），“三線一單”試點開始，逐步形成覆蓋全國的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。《意見》的核心框架為“兩級三類一清單”。兩級分為省級、市級；三類指優(yōu)先保護單元、重點管控單元、一般管控單元；一清單指生態(tài)環(huán)境準入清單。
生態(tài)環(huán)境部表示，截至2021年底，全國省、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案全面完成政府審議并發(fā)布實施。全國（不包括港澳臺）共劃定約4萬個生態(tài)環(huán)境管控單元：把該保護區(qū)域劃出來，形成優(yōu)先保護單元（指以生態(tài)環(huán)境保護為主的區(qū)域，主要包括生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區(qū)等，占全國面積的55%）；把發(fā)展同保護矛盾突出的區(qū)域劃分出來，形成重點管控單元（占全國面積的15%）；還有部分一般管控單元（占全國面積的30%）。系統(tǒng)集成生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的硬約束，形成生態(tài)環(huán)境準入清單，實行生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準管控，為發(fā)展明底線、劃邊框。
二、服務于“美麗中國建設”的生態(tài)環(huán)境管控頂層設計
自2024年1月中共中央國務院《關于全面推進美麗中國建設的意見》發(fā)布以來，關于“美麗中國建設”提到的多方面目標，也都陸續(xù)出臺了相關政策。
“美麗中國建設”目標是到2035年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，國土空間開發(fā)保護新格局全面形成等。
本次《意見》的目標之一也是為生態(tài)環(huán)境根本好轉、美麗中國目標基本實現(xiàn)“提供有力支撐”，到2035年全面建立體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度；同時，生態(tài)環(huán)境部《關于加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的實施意見》為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控提供了輔助工具，要同步在2035年建成現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。
而在“美麗中國建設”中所提的碳達峰目標上，2022年7部門以出臺《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，本次《意見》中也提到了減污與降碳的政策協(xié)同：“開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳協(xié)同試點，研究落實以碳排放、污染物排放等為依據(jù)的差別化調(diào)控政策”。
2024年1月25日，國務院總理李強簽署第775號國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（簡稱《條例》），自今年5月1日起施行?！稐l例》規(guī)定國務院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國碳排放權交易市場管理平臺，加強對碳排放權交易及相關活動的全過程監(jiān)管，并與有關部門實現(xiàn)信息共享。
公眾環(huán)境研究中心（IPE）主任、蔚藍地圖創(chuàng)始人馬軍告訴界面智庫，我國經(jīng)過十多年的環(huán)境治理，在空氣質(zhì)量、水質(zhì)等方面取得了突出進展，而當前的環(huán)境保護工作重點正在轉向減污降碳協(xié)同增效、高質(zhì)量發(fā)展。在此過程中我國面對不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，同時須應對氣候變化，這些目標的達成需要要從中央到省市兩級去管理，涉及不同地區(qū)、不同部門，因此需要更高的站位和視角，“某種程度上，需要一個頂層設計的解決方案”。而“三線一單”的制度體系構建，可以說是中國的制度創(chuàng)新。
本次《意見》非常重要的一點，在于為各地區(qū)各部門提供決策參考。生態(tài)環(huán)境部表示，該制度可以支撐生態(tài)環(huán)境、參與宏觀綜合決策，提升生態(tài)環(huán)境治理效能、優(yōu)化營商環(huán)境，特別是在政策制定（涉及部門如環(huán)保局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、住建局等）、環(huán)境準入、園區(qū)管理（如招商引資工作組）、執(zhí)法監(jiān)管（企業(yè)總排放量是否超標）等領域落地應用。
三、《意見》為產(chǎn)業(yè)科學布局提供指導框架
《意見》中分別提到長江流域、黃河流域，以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展方向。如長江流域加強沿江重化工業(yè)水污染防治和環(huán)境風險防控，防止重污染企業(yè)和項目向長江中上游轉移；黃河流域實施上中下游地區(qū)差異化分區(qū)管控，優(yōu)化黃河中上游能源化工和新能源產(chǎn)業(yè)布局，促進中下游產(chǎn)業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展；強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源和交通運輸結構調(diào)整中的應用等。
在第七條“促進綠色低碳發(fā)展”中提到引導重點行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學布局、有序轉移；銜接生態(tài)環(huán)境準入清單，引導人口密度較高的中心城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)功能空間有序騰退。比如京津冀區(qū)域基于生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量底線約束，嚴格產(chǎn)業(yè)疏解和承接地生態(tài)環(huán)境準入要求，合理引導鋼鐵、石化產(chǎn)業(yè)向沿海集聚發(fā)展。
換句話說，《意見》可以為區(qū)域、城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提供指導框架。一方面要將重點行業(yè)調(diào)整到環(huán)境容量更大的地區(qū)，另一方面，鼓勵傳統(tǒng)制造業(yè)綠色低碳轉型升級。如今我國“高質(zhì)量發(fā)展”概念已經(jīng)有了更具體的延伸，包括發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”、“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”、借助低碳科技啟動“綠色生產(chǎn)力”，而這些概念又有相互重疊和補充的部分?？傮w來說，《意見》將要求產(chǎn)業(yè)規(guī)劃參考“三線一單”框架。
“可能有人聽到生態(tài)紅線，就覺得嚴格管控會對經(jīng)濟發(fā)展造成限制，但如果我們能夠借助這一全覆蓋、多要素的數(shù)字工具，提升生態(tài)環(huán)境風險識別的效率，讓企業(yè)和投資者能夠便捷了解地區(qū)環(huán)境容量和管控要求，不但有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做好降碳、減污和擴綠的協(xié)同，也將降低決策和開發(fā)建設成本，助力社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。”馬軍補充到，在綠色金融領域，蔚藍地圖的生態(tài)保護數(shù)據(jù)地圖已經(jīng)服務于多家大型金融機構，協(xié)助在貸款審核過程中，將“三線一單”標準納入風控體系。
四、推動管控技術創(chuàng)新、堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則
《意見》在分區(qū)管控和監(jiān)管考核的技術手段上都有所創(chuàng)新。
在加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息共享方面，推進國家和省級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控系統(tǒng)與其他業(yè)務系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務協(xié)同，推進新一代信息技術、人工智能等與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控融合創(chuàng)新；在強化監(jiān)督考核章節(jié)，提到充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機等技術手段開展動態(tài)監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的突出問題和風險隱患開展現(xiàn)場檢查并嚴格依法查處。
生態(tài)環(huán)境部視頻資料顯示，目前全國各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺均已完成基本功能建設，并上線運行，可以實現(xiàn)一圖全覽，一鍵研判，一站服務。
即便如此，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控仍然需要更完善的信息共享平臺和信息采集方式。今年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的實施意見》，將加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系作為一項重要任務，要求健全天空地海一體化監(jiān)測網(wǎng)絡，加強生態(tài)、溫室氣體、地下水、新污染物等監(jiān)測能力建設，實現(xiàn)降碳、減污、擴綠協(xié)同監(jiān)測全覆蓋。
在環(huán)境監(jiān)管方面，隨著逃避生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的手段不斷創(chuàng)新，數(shù)據(jù)造假問題頻繁發(fā)生。今年兩會上，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋談到，已經(jīng)借助監(jiān)督幫扶、大數(shù)據(jù)監(jiān)管乃至中央生態(tài)環(huán)境保護督察等有效手段，連續(xù)四年針對第三方環(huán)保服務機構造假的問題開展專項整治，未來還會進一步加強大數(shù)據(jù)加人工智能的“穿透式”監(jiān)管，借助科技防范數(shù)據(jù)造假。
此外，綠色和平森林與海洋資深項目經(jīng)理潘文婧發(fā)現(xiàn)，此次《意見》在提及“支持國家重大戰(zhàn)略、重大基礎設施、民生保障等項目建設”時，多了一個重要的前提條件，即“在保證生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的前提下”，這意味著類似工程在獲批上馬前，必須證明其不會對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞性的影響。而以往政策文件中，提及受保護區(qū)域的禁止行為條款中，通常會有“但國家重大項目除外”這樣的表述。此次《意見》體現(xiàn)了“生態(tài)優(yōu)先”原則。
最后，《意見》的考核要求也十分嚴厲明確：將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察；將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施情況納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核等，考核結果作為地方領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。
整體來看，從“三線一單”管控體系、生態(tài)環(huán)境管控目標，到管控體系的應用場景、技術手段、考核方式、組織保障，《意見》都給出了完善的指導。
