界面新聞?dòng)浾?| 劉婷

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（“美聯(lián)儲(chǔ)”）的獨(dú)立性正在遭遇75年來(lái)最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。分析人士指出，雖然在法律制度的保證下，美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普無(wú)法如愿掌控美聯(lián)儲(chǔ)，但長(zhǎng)期來(lái)看，美聯(lián)儲(chǔ)的決策很可能受到財(cái)政的限制，其實(shí)質(zhì)獨(dú)立性將受到侵蝕。

所謂美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性指的是，其貨幣政策決策如利率調(diào)整、公開(kāi)市場(chǎng)操作等無(wú)需獲得總統(tǒng)或國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。此外，美聯(lián)儲(chǔ)有自籌收入的權(quán)力，其資金主要來(lái)自在公開(kāi)市場(chǎng)操作中持有的政府證券利息，國(guó)會(huì)不掌握美聯(lián)儲(chǔ)的“財(cái)權(quán)”，這樣的制度設(shè)計(jì)避免了美聯(lián)儲(chǔ)決策受到政府的影響。

1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》確立了美聯(lián)儲(chǔ)的架構(gòu)，但其職能定位更側(cè)重于貨幣發(fā)行與流通管理，而非現(xiàn)代意義上的獨(dú)立貨幣政策制定權(quán)。早期美聯(lián)儲(chǔ)仍需執(zhí)行財(cái)政部指令，利率政策與國(guó)債利率掛鉤。1951年《財(cái)政部—美聯(lián)儲(chǔ)協(xié)議》的簽署標(biāo)志著美聯(lián)儲(chǔ)開(kāi)始擺脫財(cái)政部直接控制，利率政策逐步轉(zhuǎn)向以通脹控制為目標(biāo)。

中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院高級(jí)研究員王衍行對(duì)界面新聞表示，美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性是一個(gè)非常核心但又頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。雖然不是絕對(duì)獨(dú)立，但是從制度設(shè)計(jì)上看，美聯(lián)儲(chǔ)確實(shí)擁有相當(dāng)高的“操作獨(dú)立性”。

“‘形式上獨(dú)立，實(shí)質(zhì)上有限’是比較準(zhǔn)確的描述。這種獨(dú)立性是歷史妥協(xié)、制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)信任三者交織的結(jié)果?！蓖跹苄姓f(shuō)，這種設(shè)計(jì)架構(gòu)久經(jīng)檢驗(yàn)，可以說(shuō)，還沒(méi)有其它任何一家央行能夠超越美聯(lián)儲(chǔ)。

回顧歷史，在制度設(shè)計(jì)和大多數(shù)情況下，美聯(lián)儲(chǔ)確實(shí)較好地保持了其操作性獨(dú)立。不過(guò)，近二十年來(lái)，隨著政治極化以及央行角色的不斷擴(kuò)大，美聯(lián)儲(chǔ)維護(hù)其獨(dú)立性的難度正在增加。

2008年金融危機(jī)和2020年新冠疫情期間，美聯(lián)儲(chǔ)直接干預(yù)信貸市場(chǎng)、購(gòu)買(mǎi)公司債，這些行動(dòng)使其更深地卷入財(cái)政政策和政治決策領(lǐng)域，模糊了貨幣政策和財(cái)政政策的邊界，從而削弱了其表面上的獨(dú)立性。

而來(lái)自特朗普的公開(kāi)施壓 ，更是打破了長(zhǎng)期以來(lái)總統(tǒng)至少在表面上尊重美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的“傳統(tǒng)”。特朗普多次在社交媒體、公開(kāi)場(chǎng)合猛烈抨擊美聯(lián)儲(chǔ)及其主席杰羅姆·鮑威爾，甚至稱(chēng)美聯(lián)儲(chǔ)是“最大的敵人”，并多次威脅解雇鮑威爾。

政治施壓對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)來(lái)說(shuō)并不罕見(jiàn)，每當(dāng)美國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)疲軟、失業(yè)率上升或者是大選前夕，歷任美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)常向美聯(lián)儲(chǔ)主席施壓以刺激經(jīng)濟(jì)，但多數(shù)都是在暗中進(jìn)行?！拔以诿缆?lián)儲(chǔ)工作18年半，收到了無(wú)數(shù)要求降息的備忘錄、承諾和請(qǐng)求?！?018年，前美聯(lián)儲(chǔ)主席艾倫·格林斯潘在接受美國(guó)消費(fèi)者新聞與商業(yè)頻道（CNBC）采訪時(shí)說(shuō)。

分析人士指出，當(dāng)前，特朗普正在通過(guò)對(duì)聯(lián)邦公開(kāi)市場(chǎng)委員會(huì)（FOMC）中的三個(gè)關(guān)鍵職位人選——美聯(lián)儲(chǔ)主席、理事會(huì)成員和地區(qū)聯(lián)儲(chǔ)主席——的控制，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的干預(yù)。

FOMC由12名成員組成，即市場(chǎng)俗稱(chēng)的“票委”，包括7名美聯(lián)儲(chǔ)理事（含聯(lián)儲(chǔ)主席）、紐約聯(lián)儲(chǔ)主席、4名地區(qū)聯(lián)儲(chǔ)主席。其中，進(jìn)入FOMC的4位地區(qū)聯(lián)儲(chǔ)主席從紐約聯(lián)儲(chǔ)以外的11個(gè)地區(qū)聯(lián)儲(chǔ)主席中輪換產(chǎn)生。

現(xiàn)任美聯(lián)儲(chǔ)主席鮑威爾的任期將在明年5月結(jié)束。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，特朗普心中已有三位屬意的美聯(lián)儲(chǔ)主席人選，分別是現(xiàn)任美聯(lián)儲(chǔ)理事克里斯托弗·沃勒、白宮國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任凱文·哈塞特和前美聯(lián)儲(chǔ)理事凱文·沃什。目前，這三人的貨幣政策立場(chǎng)均已轉(zhuǎn)向鴿派，認(rèn)為美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)立即降息，關(guān)稅對(duì)通脹的影響有限。

在理事會(huì)成員方面，特朗普也有不少動(dòng)作。8月初，阿德里亞娜·庫(kù)格勒提前宣布卸任美聯(lián)儲(chǔ)理事，特朗普立即提名其經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)斯蒂芬·米蘭填補(bǔ)這一空缺，本周參議院以微弱優(yōu)勢(shì)確認(rèn)了米蘭的提名，其任期將至2026年1月31日。1984年出生的米蘭是海湖莊園協(xié)議的倡導(dǎo)者，其核心觀點(diǎn)包括美元貶值、美債重組，他也是特朗普關(guān)稅政策的堅(jiān)決擁護(hù)者。

此外，8月末，特朗普通過(guò)社交平臺(tái)宣布解雇美聯(lián)儲(chǔ)理事麗莎·庫(kù)克，此舉引發(fā)各界震動(dòng)，美國(guó)媒體稱(chēng)，這是美聯(lián)儲(chǔ)成立111年以來(lái)首次出現(xiàn)總統(tǒng)解雇美聯(lián)儲(chǔ)理事的情況。 目前，該案正在等待最高法院裁決?，F(xiàn)任7位美聯(lián)儲(chǔ)理事中，4人是特朗普提名的，如果庫(kù)克離職，特朗普在理事會(huì)中的影響將進(jìn)一步擴(kuò)大。

特朗普還有可能干預(yù)地方聯(lián)儲(chǔ)主席的人選。東吳證券宏觀分析師蘆哲在研報(bào)中稱(chēng)，12名地方聯(lián)儲(chǔ)主席的任期將在明年2月底到期，地方聯(lián)儲(chǔ)主席的任命雖由地方聯(lián)儲(chǔ)董事會(huì)選出，但需美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)批準(zhǔn)才能正式上任。如果特朗普提名的理事占據(jù)了美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)的多數(shù)席位，等于給了他干預(yù)地方聯(lián)儲(chǔ)主席人選的機(jī)會(huì)。

盡管有以上種種表現(xiàn)，但分析人士認(rèn)為，特朗普要掌控美聯(lián)儲(chǔ)并沒(méi)有那么容易。

他們指出，首先，一個(gè)普遍的共識(shí)是，如果總統(tǒng)直接影響利率，很可能帶來(lái)通脹上升的后果。一個(gè)經(jīng)典的例子是，1972年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)理查德·尼克松為謀求連任，向時(shí)任美聯(lián)儲(chǔ)主席阿瑟·伯恩斯施壓，要求其放松貨幣政策。尼克松錄音帶和伯恩斯個(gè)人日記等大量證據(jù)顯示，伯恩斯未能抵抗住壓力，被迫加大寬松力度，這為美國(guó)之后的惡性通脹埋下了種子。1979年，保羅·沃爾克出任美聯(lián)儲(chǔ)主席后，采取了大幅加息措施遏制通脹，盡管這導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退和高失業(yè)率，承受了來(lái)自政府、國(guó)會(huì)、企業(yè)和公眾的巨大壓力，但他始終堅(jiān)持緊縮政策并最終成功控制住了通脹。

其次， 從美國(guó)最高法院的最新傾向看，要從立法層面推翻美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的可能性也很小。在2024年一項(xiàng)涉及消費(fèi)者金融保護(hù)局融資的裁決的腳注中，美國(guó)最高法院大法官塞繆爾·阿利托將美聯(lián)儲(chǔ)描述為“一個(gè)具有獨(dú)特歷史背景的獨(dú)特機(jī)構(gòu)……一項(xiàng)歷史認(rèn)可的特殊安排”。他的表態(tài)意味著，如果美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性或治理受到挑戰(zhàn)，最高法很可能會(huì)站在美聯(lián)儲(chǔ)一邊。

此外，具有投票權(quán)的美聯(lián)儲(chǔ)理事也有任期保護(hù)。雖然美聯(lián)儲(chǔ)理事是由總統(tǒng)提名，但仍需要參議院確認(rèn)，一旦上任其任期是固定的，主席任期4年，理事任期長(zhǎng)達(dá)14年，任期未滿(mǎn)的情況下總統(tǒng)無(wú)法隨意解雇。比如，雖然鮑威爾將在明年5月卸任美聯(lián)儲(chǔ)主席，但其理事任期將至2028年1月31日。

 “可以預(yù)計(jì)的是，特朗普改變美聯(lián)儲(chǔ)的一廂情愿不會(huì)一帆風(fēng)順?！蓖跹苄袑?duì)界面新聞?wù)f，“特朗普肯定無(wú)法撼動(dòng)美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性，否則，美國(guó)與世界的經(jīng)濟(jì)必然會(huì)混亂不堪，而經(jīng)濟(jì)混亂絕不是特朗普的題中之義?！?/p>

在貨幣政策相關(guān)問(wèn)題上，面對(duì)特朗普的咄咄逼人，美聯(lián)儲(chǔ)迄今沒(méi)有做出讓步。今年迄今為止，美聯(lián)儲(chǔ)仍保持政策利率不變。出于對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)疲軟的擔(dān)憂，美聯(lián)儲(chǔ)很可能會(huì)在本周的議息會(huì)議上重啟降息，預(yù)計(jì)幅度在25個(gè)基點(diǎn)。這一幅度應(yīng)該會(huì)讓特朗普感到失望，當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月14日，特朗普表示，預(yù)計(jì)美聯(lián)儲(chǔ)將在本周的會(huì)議上宣布“大幅降息”。

分析人士指出，雖然特朗普無(wú)法如愿掌控美聯(lián)儲(chǔ)決策，但美聯(lián)儲(chǔ)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性下降也是事實(shí)，一個(gè)重要的威脅是財(cái)政問(wèn)題。

王衍行指出，在通脹回落未穩(wěn)、財(cái)政赤字高企的背景下，美聯(lián)儲(chǔ)的操作空間將部分受限，甚至可能轉(zhuǎn)入小幅的“政策從屬”狀態(tài)，美聯(lián)儲(chǔ)的“實(shí)質(zhì)獨(dú)立性”很可能受到侵蝕。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際金融研究中心客座研究員張啟迪也認(rèn)為，長(zhǎng)期來(lái)看，雖然美聯(lián)儲(chǔ)法律獨(dú)立性有望繼續(xù)保持，但事實(shí)獨(dú)立性可能將趨于削弱。政府債務(wù)問(wèn)題是對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性最大的威脅。

“隨著政府支出壓力不斷上升，財(cái)政部勢(shì)必要發(fā)行越來(lái)越多的國(guó)債，美國(guó)政府希望美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)施寬松貨幣政策的訴求也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。而當(dāng)一個(gè)國(guó)家政府債務(wù)規(guī)?？焖偕仙那闆r下，貨幣政策堅(jiān)持獨(dú)立性幾無(wú)可能?！睆垎⒌险f(shuō)。

他進(jìn)一步指出，即便沒(méi)有美國(guó)政府施壓，美聯(lián)儲(chǔ)也將不得不向市場(chǎng)投放更多的貨幣為國(guó)債發(fā)行提供流動(dòng)性支持，美聯(lián)儲(chǔ)自身也將買(mǎi)入更多的國(guó)債來(lái)消化國(guó)債供應(yīng)，否則美國(guó)金融市場(chǎng)利率勢(shì)必會(huì)大幅上升，而這將威脅美國(guó)的金融穩(wěn)定。